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13
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01
-2009
CIDA-CONFEDIR-COSMED: Documento sulle dirigenze pubbliche
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• Dopo venti anni di riforme amministrative, il sistema pubblico del nostro Paese resta largamente insoddisfacente: l’architettura delle strutture politiche e amministrative resta pesante, il groviglio delle procedure è aumentato, disfunzioni e sprechi sono di quotidiana evidenza, la corruzione continua a mordere. Alla radice, v’è l’aggravarsi di una crisi dell’etica pubblica, per la quale talvlta il potere pubblico viene utilizzato più per gli scopi particolari di chi lo detiene che per l’ interesse generale al quale è finalizzato istituzionalmente. Le mancate riforme istituzionali e di sistema, ferme perché troppo condizionate da calcoli politici a breve termine e dal contrasto fra gli schieramenti, rendono evidente che l’ epicentro della crisi si colloca nella sfera della politica.
• Anche nelle amministrazioni pubbliche, le criticità dipendono in primo luogo dalla crisi della politica. E’ la politica, al vertice delle amministrazioni, che troppo spesso usa propri poteri per i scopi particolari. La progressiva perdita di visioni generali ha condotto ad una frammentazione e ad una concorrenza esasperata di gruppi e soggetti, anche e soprattutto nella tutela di clientele e microinteressi. In questa concorrenza, il controllo di un segmento di amministrazione diventa in primo luogo una fabbrica di consenso, un mercato di voti in cambio di favori. Nel comportamento elettorale, gli interessi particolari delle categorie o dei singoli prevalgono sugli interessi diffusi nell’intera comunità, come la tempestività o l’economicità di funzionamento dell’ amministrazione. Perciò, spesso, il vertice politico delle amministrazioni cerca i voti sul facile versante degli interessi particolari, orientando in questo senso le burocrazie di comando e l’insieme degli apparati.
L’indirizzo alla privatizzazione, aumentando la discrezionalità e riducendo regole e controlli, ha aperto nuovi spazi all’uso distorto del potere pubblico. Per distribuire posti a personale di nomina politica si è realizzata una proliferazione di società “private” controllate da istituzioni pubbliche; vi è stata una crescita abnorme delle consulenze; si è legittimata e diffusa, in spregio alla Costituzione, la pratica dello spoils system per ogni posto e funzione dirigenziale, comprese quelle più tecniche, come nella sanità, non solo per distribuire posti, ma per ricattare e ad asservire i dirigenti, funzionari e professionisti.
Troppo spesso quando una amministrazione pubblica stipula un contratto con altri soggetti, l’equilibrio del rapporto negoziale viene compromesso dalla relazione sottostante tra il contraente esterno ed il vertice politico dell’amministrazione, per realizzare uno scambio occulto che condiziona la contrattazione ufficiale. Come talvolta l’acquisto di beni e servizi si accompagna a finanziamenti ai partiti, così, nella contrattazione collettiva per il personale delle pubbliche amministrazioni, la negoziazione di miglioramenti retributivi e normativi in cambio di un miglior andamento delle amministrazioni viene condizionata scambi consociativi. Così, si è realizzato il parziale fallimento della privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico. Così, più in generale, la debolezza della politica ha determinato la debolezza dell’amministrazione.
• In questo quadro di disfunzioni, corruttele è emersa una forte polemica sui “fannulloni” del pubblico impiego, che ha rapidamente attecchito in una opinione pubblica assolutamente stanca delle inefficienze del sistema amministrativo e confusamente consapevole dell’ inutilità dei ciclici tentativi di riforma. In questa polemica il ceto politico ha colto l’opportunità di orientare il malcontento dei cittadini, stornandolo dalle pesanti, obiettive responsabilità della propria “casta” in direzione del pubblico impiego. L’intervento delle grandi organizzazioni sindacali pubbliche, ovvero dell’“altra casta”, ha poi indirizzato il tiro, deviandolo dalla generalità dei dipendenti, da loro rappresentata, alla dirigenza: se vi sono dei fannulloni, la colpa è dei dirigenti che non li sanzionano. In questa direzione, le due caste stanno trovando un accordo, per scaricare le proprie colpe su un capro espiatorio, indicato ai cittadini e ai dipendenti pubblici come il principale, se non l’ unico responsabile: se un ufficio non funziona, è per l’ incapacità del funzionario che lo dirige; se una scuola non va, è per le mancanze del preside; se in un ospedale muore un paziente, è per un errore del medico. Così, colpendo il ceto dei dirigenti, funzionari e professionisti, si indebolisce l’unica resistenza alla totale occupazione delle amministrazioni da parte del ceto politico e dell’”altra casta”.
A questa manovra è necessario opporsi, innanzitutto nell’ interesse del Paese, che ha diritto di conoscere la situazione reale per avere una possibilità di riformarla. I dirigenti, i quadri, i professionisti pubblici, nella stragrande maggioranza, compiono quotidianamente il proprio dovere, affrontando i mille problemi della gestione tra vincoli procedurali, scarsità di risorse, improprie questioni sindacali mandando avanti comunque gli uffici, le scuole, gli ospedali e di fatto, attraverso questi servizi, l’intero Paese.
In realtà, la posizione dei dirigenti pubblici è caratterizzata dall’avere responsabilità senza poteri, parafulmini del potere politico e talvolta anche sindacale senza una effettiva disponibilità delle risorse e senza strumenti di direzione del personale, da quelli premianti a quelli sanzionatori.
Le nostre categorie hanno certamente una parte della responsabilità dello stato di cose esistente; soprattutto, per la scarsa capacità di reazione al strapotere delle due “caste”. Tuttavia, scaricare su queste categorie la responsabilità intera, o prevalente, significa occultare le cause reali delle disfunzioni, ed impedire, ancora una volta, che vi si ponga rimedio.
• Tra queste cause un posto importante spetta alla questione del lavoro intellettuale nelle amministrazioni pubbliche. E’ al lavoro intellettuale che spettano le valutazioni e le decisioni relative all’ espletamento di una determinata funzione o servizio pubblico, sulla base di competenze professionali generali e specifiche. Tanto più oggi, nella società della conoscenza, con lo sviluppo di servizi immateriali e l’affidamento alle tecnologie informatiche di gran parte delle tradizionali operazioni burocratiche.
Nella situazione attuale, è sulla meritocrazia che occorre far perno per ogni miglioramento sia individuale che di sistema. La dirigenza l’assume come stella polare della categoria sia ai fini della propria selezione sia ai fini dell’esercizio della funzione direttiva, come criterio e leva per la valorizzazione del personale dipendente. Ma una caratteristica essenziale del merito è la professionalità. Perciò, per realizzare compiutamente la meritocrazia è essenziale liberare e valorizzare la professionalità delle categorie che svolgono un lavoro intellettuale nell’ambito delle amministrazioni pubbliche: dirigenti, professionisti, funzionari, ricercatori, docenti. A tal fine, è necessario distinguere la regolazione del rapporto d’impiego, attraverso i contratti di lavoro, dalla regolazione dell’ espletamento delle funzioni pubbliche; è necessario, inoltre, recuperare un rapporto effettivo tra la qualifica formale e le funzioni svolte. E’ indispensabile, infine, ricollegare l’insieme delle attività svolte all’ interno degli apparati all’ esercizio delle funzioni intellettuali; solo questo collegamento può ridare senso al potere di direzione degli uffici, ma senza il quale nessuna organizzazione può operare.
• Oltre alla crisi del lavoro intellettuale, che spetta prioritariamente alle organizzazioni della dirigenza mettere in luce, vanno indicate altre questioni di carattere più generale. La prima è senz’ altro lo stallo nell’ attuazione del Titolo V della Costituzione, ovvero la mancata realizzazione del decentramento di funzioni e risorse previsto da questa riforma. Senza di questa, non vi può essere un ridisegno razionale degli apparati, delle strutture e dei procedimenti, nel senso della sussidiarietà, dell’ autonomia, della semplificazione. Questo ridisegno va perseguito con determinazione sia sul versante delle Amministrazioni centrali, ancora presenti sul territorio con uffici aventi funzioni attribuite a Regioni ed Enti locali, sia sul versante di questi, aventi una ridondanza di livelli istituzionali, dalle Province alle Comunità montane alle Circoscrizioni, con cariche politiche, stipendi e spese corrispondenti ad una complicazione ed indeterminatezza nell’ esercizio delle funzioni pubbliche, e perciò pagate due volte dai cittadini. Se le norme introdotte nel 2001 vanno corrette, lo si faccia; ma non si può restare ancora a lungo nell’ attuale condizione di incertezza.
Una seconda, meno evidente ma anch’essa decisiva, è quella della scarsa qualità nella definizione delle politiche pubbliche, in termini di costi, di risultati, di impatto sul territorio, di sinergie o comunque di effetti collaterali su altri settori; non è solo questione di capacità tecniche, ma di qualità, trasparenza e correttezza dei processi decisionali. Ciò vale, in primo luogo, per la riqualificazione dei servizi pubblici, all’interno della lotta agli sprechi, abbinando l’ efficacia all’ efficienza, i risparmi con i reinvestimenti. Vale anche per le politiche gestionali, a partire da quella del personale. E’ qui la radice della scarsa efficacia dimostrata finora dalle procedure di valutazione dell’operato degli uffici, in funzione da più d’un decennio. I dirigenti ed i professionisti pubblici sostengono la valutazione come un proprio diritto-dovere. Tuttavia, se non sono chiari gli obiettivi di una politica a livello generale, è difficile ripartirli tra gli uffici effettuando una corretta valutazione.
• In conclusione, riteniamo che la chiave del rilancio debba cercarsi innanzitutto nella Costituzione:
art. 54, 2° comma: I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore.
Ed ancora:
art. 98, 1° comma: I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.
Una visione economica delle amministrazioni pubbliche può avere una grande utilità per mettere finalmente sotto controllo i costi e per arrivare ad una efficiente valutazione dei risultati in termini quantitativi.
Per uscire dalle serie difficoltà del sistema pubblico, è centrale l’ orientamento di ciascun titolare di un potere pubblico alla migliore realizzazione del suo compito istituzionale.
Le considerazioni e le proposte di questo documento puntano a garantire e rafforzare questo orientamento, attraverso responsabilizzazione, trasparenza, controlli non formali. A questo devono puntare, prioritariamente, le riforme istituzionali ed amministrative, a partire da quelle attinenti alla direzione politica. I dirigenti ed i professionisti pubblici sono pronti, per la loro parte, ad impegnarsi in questa direzione singolarmente e come categorie.
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